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賈明君-周某某訴濟(jì)南市文化廣電新聞出版局行政不作為違法案
發(fā)布時(shí)間：
2013-11-22
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周某某訴濟(jì)南市文化廣電新聞出版局
行政不作為違法案
一、當(dāng)事人名稱
上訴人：(原審原告)：周傳山，濟(jì)陽縣垛石鎮(zhèn)后樓村村民
委托代理人：賈明君 岳勃律師 山東德衡律師事務(wù)所
被上訴人(原審被告)：濟(jì)南市文化廣電新聞出版局
原審被告：濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局
二、基本案情
周氏莊園屬于上訴人周傳山所有，位于濟(jì)陽縣垛石鎮(zhèn)后樓村，是明清時(shí)期的古建筑，有著四百多年的歷史，該莊園于1996年9月被濟(jì)陽縣政府公布為縣級(jí)重點(diǎn)保護(hù)單位，2007年3月被濟(jì)南市人民政府公布為市級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。
2008年2月21日至5月中旬，后樓村村民周建昌不顧勸阻公然在古建筑的院落中間違法建房，致使周氏莊園北部占地約100多平方米的房屋在2008年7月18日夜間全部倒塌。在周建昌違法建房期間和建房后，上訴人曾多次向濟(jì)陽縣文物事業(yè)管理局和濟(jì)南市文化廣電新聞出版局反映情況，說明違法建筑可能對(duì)古建筑造成的不良影響和嚴(yán)重后果，要求立即停止違法建房，但濟(jì)南市文化廣電新聞出版局作為古建筑的監(jiān)督管理部門，未能履行文物保護(hù)的法定職責(zé)，對(duì)周建昌的建房行為僅僅發(fā)出一紙通知，沒有以積極的方式作出特定的行為，對(duì)在建的違法建筑未采取任何措施，最終導(dǎo)致周氏莊園部分建筑毀滅。
原告周傳山認(rèn)為二被告的上述行為已經(jīng)嚴(yán)重違反了《中華人民共和國文物保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，給原告的財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失，使歷史文化遺產(chǎn)遭受了滅頂之災(zāi)，具狀訴至法院，請(qǐng)求確認(rèn)二被告的行政不作為違法。
三、審理情況
(一)一審審理情況：
原告周傳山訴稱：從后樓村民周建昌在周氏莊園范圍內(nèi)違法建房之日起，原告曾多次向濟(jì)南市文化廣電新聞出版局、濟(jì)陽縣文物事業(yè)管理局反映情況，說明違法建筑可能對(duì)古建筑造成的不良影響和嚴(yán)重后果，但二被告作為古建筑的監(jiān)督管理部門，未能履行文物保護(hù)的法定職責(zé)，對(duì)周建昌的違法建房行為沒有以積極的方式作出特定的行為，對(duì)在建的違法建筑未采取任何措施。在二被告的縱容庇護(hù)下，違法建筑最終得以建成，并導(dǎo)致了周氏莊園的毀滅，造成了無法挽回的損失，綜上，二被告屬于行政不作為，請(qǐng)求法院確認(rèn)其不作為違法。原告提交了三份證據(jù)材料：1、原告于2008年3月16日向濟(jì)陽縣政府、濟(jì)陽縣文物事業(yè)管理局提交的申請(qǐng)，要求阻止周建昌建房;2、原告于2008年3月16日向濟(jì)南市文物事業(yè)管理局提交的申請(qǐng);3、濟(jì)南市信訪局的來訪事項(xiàng)交辦單，證明原告于2008年5月23日向濟(jì)南市信訪局反映情況。原告以上述三份證據(jù)證明曾分別向本案二被告反映情況并要求履行各自法定職責(zé)。
被告濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局辯稱：1、原告訴其行政不作為違法沒有事實(shí)和法律依據(jù)。其接到周傳山的情況反映予以查實(shí)后，先后向當(dāng)事人周建昌下達(dá)了《停工通知書》、《違法建房處罰意見書》和《文物行政處罰聽證告知書》，并于2008年5月30日作出文物字(2008)1號(hào)行政處罰決定書，該決定書生效后，因被處罰人周建昌拒不履行，于2009年2月8日依法向濟(jì)陽縣人民法院對(duì)該決定書申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2、原告所訴與事實(shí)不符，周建昌建房和周氏莊園房屋倒塌沒有必然的因果關(guān)系。
被告濟(jì)南市文化廣電新聞出版局辯稱：1、原告訴其行政不作為違法沒有事實(shí)和法律依據(jù)。原告所訴依法應(yīng)由文物保護(hù)單位所在區(qū)域內(nèi)縣級(jí)文物行政管理部門具體負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作;2、其于2008年2月27日接到反映后，已發(fā)書面通知要求濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局“盡快核實(shí)情況，妥善處理，避免對(duì)文物本體及環(huán)境風(fēng)貌造成破壞”。綜上，原告訴其行政不作為違法沒有事實(shí)和法律依據(jù)，請(qǐng)求依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
一審法院認(rèn)為：原告反映情況屬于被告濟(jì)南市文化廣電新聞出版局法定職責(zé)，原告也向被告濟(jì)南市文化廣電新聞出版局提出過履行監(jiān)督管理職責(zé)的請(qǐng)求，但是，濟(jì)南市文化廣電新聞出版局在收到有關(guān)的舉報(bào)后，于2008年2月27日向濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局發(fā)出《關(guān)于請(qǐng)盡快查處在周氏莊園附近建設(shè)住宅房事件的通知》，要求后者盡快到現(xiàn)場核實(shí)情況，妥善處理，后者亦于2008年5月30日做出了文物字(2008)1號(hào)《行政處罰決定書》，并于2009年2月8日申請(qǐng)濟(jì)陽縣人民法院對(duì)該決定書予以強(qiáng)制執(zhí)行。故本院認(rèn)為，被告濟(jì)南市文物廣電新聞出版局依法履行了其對(duì)文物保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
(二)二審審理情況
周傳山上訴請(qǐng)求：1、撤銷一審判決;2、確認(rèn)被上訴人行政不作為違法。事實(shí)和理由：一、一審法院依據(jù)被上訴人發(fā)出的一份通知認(rèn)定被上訴人依法履行了其對(duì)文物保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)是錯(cuò)誤的。首先，被上訴人僅發(fā)出了一份通知，并未有其他任何的監(jiān)督管理行為。其次，對(duì)被上訴人提供的該份通知，無法認(rèn)定是否就是當(dāng)時(shí)做出，不應(yīng)作為認(rèn)定其有所作為的證據(jù)。二、被上訴人并未對(duì)違法建房人周建昌的建房行為行使監(jiān)督管理職能，阻止其建房，實(shí)質(zhì)是同意周建昌在此地建房。三、一審法院以濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局履行了法定保護(hù)職能據(jù)以認(rèn)定被上訴人履行了法定職責(zé)是錯(cuò)誤的。濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局是以合法的形式掩蓋了其不作為的行為，是形式上有“為”而實(shí)質(zhì)上“不為”，究其實(shí)質(zhì)，還是行政不作為。四、違法建筑已經(jīng)建成并至今仍然存在。被上訴人屬能為而不為，如果被上訴人積極作為，違法建筑就不可能繼續(xù)存在。一審法院不能僅憑被上訴人的一紙通知就認(rèn)為其已經(jīng)履行了法定的監(jiān)督管理職責(zé)。
上訴人在二審期間，提交了兩份證人證言，以證明濟(jì)陽縣文物管理局允許周建昌違法建房，并申請(qǐng)證人出庭作證，二審法院未予準(zhǔn)許。
被上訴人濟(jì)南市文化廣電新聞出版局辯稱：一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，適用法律正確，上訴人訴其行政不作為沒有事實(shí)和法律依據(jù)，請(qǐng)二審法院駁回上訴請(qǐng)求。
原審被告答辯和一審答辯一致。
二審法院認(rèn)為：按照《文物保護(hù)法》、《濟(jì)南市文物保護(hù)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，濟(jì)南市文化廣電新聞出版局具有對(duì)違反文物保護(hù)法律、法規(guī)行為監(jiān)督管理的法定職責(zé)，但其接到周傳山的反映后，即于2008年2月27日向濟(jì)陽縣文化廣電新聞出版局發(fā)出通知，要求濟(jì)陽縣局盡快到現(xiàn)場核實(shí)情況，妥善處理，濟(jì)陽縣局也作出了行政處罰決定，并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，依法履行了自己的法定職責(zé)，因此，上訴人周傳山訴被上訴人濟(jì)南市文化廣電新聞出版局不履行文物保護(hù)和監(jiān)管法定職責(zé)的理由不能成立，關(guān)于周傳山提出的被上訴人濟(jì)南市文化廣電新聞出版局同意周建昌在此建房的主張，因無充分證據(jù)予以證明，本院不予支持，綜上，駁回周傳山的上訴，維持原判。
四、律師評(píng)析
本案雖然敗訴，但綜合評(píng)判本案，律師認(rèn)為在本案仍然帶給我們兩點(diǎn)啟示：
一是原告的舉證責(zé)任。當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行政不作為案件的舉證責(zé)任，按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第二十七條規(guī)定：“(二)在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)”。即原告必須具有向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的證據(jù)，而在現(xiàn)實(shí)中，很多行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)并沒有相關(guān)的書面回復(fù)，即使有，當(dāng)事人也不注意保存相關(guān)證據(jù)，所以，當(dāng)事人舉證相對(duì)困難。
二是形式作為而實(shí)質(zhì)不作為是否構(gòu)成行政不作為。本案中，被上訴人濟(jì)南市文化廣電新聞出版局發(fā)出了書面通知、其下級(jí)機(jī)構(gòu)作出了相關(guān)的處罰決定等具體行政行為，行政機(jī)關(guān)履行了程序上的有關(guān)手續(xù)，兩審法院均以上述事實(shí)認(rèn)定其履行了法定職責(zé)，不屬于行政不作為。
本案未確認(rèn)濟(jì)南市文化廣電新聞出版局行政不作為違法，律師對(duì)此感到遺憾。從本案而言，文物有其特殊性，一旦遭受破壞即無法完全恢復(fù)原狀。濟(jì)南市文化廣電新聞出版局雖然作出了以上行政行為，但是和什么都不作為所導(dǎo)致的后果是一樣的，均使國家文物遭受了不可挽回的滅頂之災(zāi)。濟(jì)陽縣文物局雖然啟動(dòng)了行政程序，在形式上對(duì)違法建房人周建昌實(shí)施了行政處罰，待房屋建成后，其行政處罰決定書做出8個(gè)月后才到法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，并且不申請(qǐng)拆除違法建筑，只申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行罰款，以上事實(shí)證明其并未實(shí)質(zhì)性地履行法定義務(wù)，是以合法的形式掩蓋了其不作為的行為，是形式上有“為”而實(shí)質(zhì)上“不為”，導(dǎo)致違法建筑最終建成并至今仍然存在，使市級(jí)保護(hù)文物周氏莊園遭受滅頂之災(zāi)。
律師認(rèn)為：形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行為，特指行政主體不僅具有作為的法定義務(wù)，而且也具備或者應(yīng)當(dāng)具備履行該義務(wù)的現(xiàn)實(shí)可能性，并且行政主體在法定期限內(nèi)也已經(jīng)啟動(dòng)了履行程序，但因行政主體自身的主觀原因而在事實(shí)上未能切實(shí)履行法定職責(zé)。由于該種行為不是行政主體意志之外的原因造成的，因此必須由行政主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
行政不作為所造成的社會(huì)危害，在很多情況下不僅不亞于作為性的行政違法行為，甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于作為性的行政違法行為。尤其是對(duì)于那種形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行政行為，因其行為的隱蔽性等特征而往往為人們所忽視，該種行為以積極的形式出現(xiàn)而產(chǎn)生的卻是不作為的實(shí)際效果。
隨著社會(huì)發(fā)展變遷，國家行政管理與之不相適應(yīng)的地方會(huì)更多地表現(xiàn)為“官民矛盾”，對(duì)行政不作為問題的研究也將得到更多的關(guān)注。我們不能坐等“依法行政”，在法院審理行政案件中，對(duì)于行政不作為的典型違法行為予以確認(rèn)，才能真正促進(jìn)行政機(jī)關(guān)去認(rèn)清自己的職責(zé)，履行好自己的職責(zé)。
評(píng)析律師：賈明君
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